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内部参考 (第15023期)
来源:本站 作者:执笔:郭林 指导:郑功成 日期: 2016-01-24 访问次数: 2105

推进民间资本参与养老服务体系建设的三项建议

民间资本是养老服务体系建设与发展不可或缺的力量。近年来,多项政策文件规定了民间资本参与养老服务体系建设的方式、领域范围以及用地、税收、补贴等优惠政策,对民间资本参与中国养老服务体系建设提供了支撑。

2015年4月,笔者参加了中国社会保障学会开展的重大民生调研项目“养老服务业发展”活动。通过对江浙地区特别是扬州的居家、社区和机构养老调研以及与本次活动其他一些调研组的探讨和交流,笔者发现,在具体政策实践中,民间资本参与养老服务体系建设需对如下三个方面加以格外关注。

一、适当提升对社会目标的重视程度
(一)理性目标定位
社会保障服务体系将民间资本引入作为建设主体的目标主要有两个:一是借市场机制之力,为国民提供质量过关且可负担的各类社会保障服务;二是凭社会保障服务业的发展平台,依靠社会保障服务经济活动为经济增长助力。前者希冀通过制度运行效率的提高,来促进社会公平、正义和共享目标的实现,是任何一项社会保障制度建设的主要方面;后者把机制作为重要工具,来达成经济目标,是一国或一地区经济发展动力的关键内容。
(二)政策建议
之于民间资本参与养老服务体系建设这一议题,当前理论界和政策界重视其经济手段的作用发挥,提出要以养老服务业叩开“银发经济”的大门,即充分利用民间资本,发展养老服务业,进而增加就业岗位和推动经济发展。就创造经济动力源而言,上述观点和做法具有重要意义。
同时,应该看到,学者和政府部门的观点与具体政策的落实,在一定程度上缺乏对民间资本参与养老服务体系建设的社会目标的重点关注,这很可能会削弱国民享有基本养老服务的公平性。作为一项社会保障制度,养老服务的主要功用和最终目标为促进社会公平、正义和共享。也就是说,就制度自身而言,民间资本参与养老服务体系建设的主要方面是上述社会目标的实现。
总之,民间资本参与养老服务体系建设的经济和社会作用都是十分重要的。当前,应在继续充分发挥其经济推力功用的同时,适当提升对其社会目标的重视程度。

二、拓展参与领域
(一)现状与问题
我国养老服务体系的结构是居家为基础、社区为依托、机构为支撑。在当前养老服务体系发展中,民间资本的主要参与领域为处于补充地位的机构养老,而不是居于核心位置的居家养老服务和发挥托举作用的社区养老服务。根据调研,江苏省约90%的城市养老服务机构由民间资本投资兴建,而社区居家养老服务中心尚在探索引入民营机制。这种民间资本参与养老服务体系建设的结构扭曲,与对养老服务的认知误区有很大联系。
(二)政策建议
很多人认为,随着市场经济的发展和社会结构的变迁,现代社会保障机制逐步建立的进程是对传统孝文化引导下的家庭养老服务和互助文化引导下的社区养老服务挤压的过程,民间资本参与养老服务体系建设的重点为机构养老。
应该看到,新机制实现对旧机制的完全取代需要以二者具有同样的功用为基本条件。与居家和社区养老服务相比,机构养老服务因缺乏家庭亲爱氛围与子女直接关爱服务,而精神慰藉性较弱。因此,上述两类机制不应是非此即彼的关系,而是能够在养老服务系统中实现共存的。在民间资本参与养老服务体系建设的过程中,若过于重视机构养老服务,老年人的精神需求恐怕无法得到有效满足。
应有的选择是,在尊重并维系传统孝和互助等优良文化,且摒弃“薄养”等糟粕文化的理念指引下,大力推动民间资本在居家、社区和机构养老服务等领域积极参与建设,切实满足被服务者的实际精神需求

三、适度加强评价与监管
(一)必要性
为推进民间资本对养老服务体系建设的积极参与,诸多公共优惠政策获得制定并付诸实施。这种状况的本质是政府应用公共资源与民间资本依靠市场效率相结合,旨在向大部分老年国民提供基本养老服务。
需要指出的是,民间资本的逐利性与基本养老服务的公共性并非自动匹配。为弥补这一缺憾,实施有效的养老服务质量评价和监管至关重要。若忽视此点,以各类优惠政策为载体的公共资源难免会过度被民间资本获取而得暴利,这会导致很多老年国民无法充分享受到质量合格的基本养老服务。当前,很多地方以兴办养老服务机构为名来获得各项政策优惠,却行房地产经营之实而牟取暴利,即为评价和监管不力的后果。
(二)政策建议
首要说明的是,对民间资本的规制应是适当的,以保证公共优惠政策引导其参与养老服务体系建设积极性的效果。
养老服务质量的评价应以服务结果指标体系为主。这一建议主要基于以下两点:第一,养老服务在事前难以被观察和测量。这主要是因为,养老服务是无形的;养老服务的质量评价具有经验性,需要消费者亲身体验来把握其价值所在;养老服务的密集性会导致很大的服务差异性,即,不同服务者的表现会有较大差异,同一服务者不同时间的服务表现会有所不同,同一服务者在服务不同老年人时的表现也会出现差异;养老服务产品的生产和消费同时进行且紧密联系,很难将提供者和消费者对服务质量的影响割裂开来。
第二,养老服务是一种亲密型活动,要求服务消费者作为其接受服务的共同生产者来与服务者保持亲密联系。
综上,理性的选择是,拨正当前以服务结构和过程中的若干数量指标(如养老服务机构数量、床位总数、每千名老人拥有床位数等)为主的养老服务质量评价思维,构建以服务之后的老年人身体和心理状态为核心指标(即结果导向为主)的养老服务质量评价机制。
在科学评价的基础上,应充分发挥政府、社会媒体、国民个人的作用,对民间资本参与养老服务体系建设进行适度监管,为保障国民养老服务权益提供支撑。

(执笔者郭林,中国社会保障学会青委会委员、华中科技大学社会保障研究所和中国人民大学中国社会保障研究中心研究员;指导者郑功成,中国社会保障学会会长、中国人民大学教授)

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